改善财政绩效评价质量与结果应用：路在何方？

领拓认证介绍，为推动时下蓬勃兴起的绩效评价运动步入正轨并取得实质成果，在绩效导向的能力建设与责任建设的基础上，系统改进绩效评价质量与评价结果应用，实为当务之急。就改进绩效评价质量而言，努力方向应是确立绩效评价的正确概念，全面采纳基于三级核心财政成果的通用评价框架，首席数据官把关数据质量，合理保证评价程序与机制的独立、客观与公正，对绩效评价本身进行绩效评价，以及围绕共同成果评价核心工作间的联结；就改进绩效评价结果应用而言，努力方向应是强化解释功能，聚焦政策审视与消除问题规划，降低财政成本，建构绩效试验标准流程。评价结果的应用应被视为绩效信息的使用问题，即在何处使用和如何使用的问题，其意义与价值显著地高于绩效评价本身。 

基于三级财政成果改善绩效评价质量

相对于私人部门绩效而言，公共部门绩效的独特之处在于政府目标多样性和绩效的非货币计量，因而改善绩效评价质量便更为困难和复杂棘手。绩效评价的直接目的在于鉴别成败得失。只有知晓成功及其原因，才能奖赏导致成功的行为；只有知晓失败及其原因，才能惩罚招致失败的行为。如果成功没有奖赏，就不会有人真正在乎成功；如果失败没有惩罚，也不会有人真正在乎失败。如果所有人都不在乎成败，那么，公共资金增值便成为不可能的事情，这也意味着公共部门的财政活动只是“零和游戏”与“负和游戏”，即支出面的所得不足以补偿收入面的纳税人的所失。

基于绩效评价的直接目的，绩效评价的质量可由准确性和可靠性加以定义。准确性关注成败得失的“评价与实际”之间的一致性。如果某个项目实际上是个成功项目，但却被评价为失败项目，则意味着完全失准。可靠性关注事实与证据的充分性和评价结果的公允性。如果被评价为成功的某个项目所依据的事实与证据存在瑕疵，或者得到的评价结果未公允地反映相应事实和证据，则表明缺失可靠性。只有准确性与可靠性“双高”的绩效评价，才能被视为高质量的绩效评价。从现状出发，相关努力应集中于六个关键方面。

（一）采纳基于三级核心财政成果的通用评价框架

缺失普适性的通用评价框架是负面后果特别严重的问题，与“各自为政”和“碎片化评价”的现状形成恶性循环。造成此局面的主要原因在于片面强调“评价指标”与“指标体系”的重要性，忽视了“框架必须优先于指标”的基本原则。通用框架的特殊重要性，在于框定方向感与目标感的正确性，避免任意发挥，从而保证绩效评价及其结果具有基本的可比性，无论横向还是纵向，也无论评价对象是公共项目、组织、政策、规划、战略还是其他。如果没有基本的可比性，那么关于“谁比谁更好或更差”的问题就无从知晓，甚至绩效评价的直接目的（即可靠且准确地鉴别成败得失）也无从实现，绩效评价指标本身的解释力也因此大打折扣。

通用框架必须是当代公共支出管理（PEM）鉴别的核心财政成果的三个层级。第一层级是财政纪律衡量的总额绩效，第二层级是有效配置衡量的配置绩效，第三层级是经济性、效率与有效性衡量的运营绩效。三个层级对应预算的三级结构，即总额预算、配置预算和运营预算。财政纪律的基本含义是每个财政总额都受到约束以保证财政可持续性，以此为经济社会发展可持续性奠定坚实基础；配置绩效理论上要求兼顾公平与效率，实践中要求支出结构准确反映国家战略重点与政府政策优先性；运营绩效即资金使用绩效，涵盖投入的经济性、产出的效率和成果的有效性。时下的绩效评价依然侧重运营绩效，总额绩效和配置绩效在很大程度上被忽视了。此局面亟须扭转。

三级核心财政成果之所以最适合采用“通用框架”，源于以上三者与发展的三个综合目标间的联结。发展是人类的永恒主题。在三级财政成果与发展目标紧密联结的意义上，公共财政被视为发展的核心工具。所谓紧密联结就是指总额绩效联结发展的稳定目标，配置绩效联结发展的平等与增长目标，运营绩效联结发展的增长目标。增长意味着“蛋糕做大”，平等意味着“蛋糕的公平分享”，稳定意味着两者皆可持续。

（二）首席数据官把关数据质量

绩效评价依赖相关数据，且自身也是这些数据的重要来源。由于缺失专人负责“数据生命周期质量”，特别是对“数据的身世”缺乏严格把关，许多绩效数据本身存在缺陷，直接或间接损害绩效评价的准确性与可靠性。为此，建立首席数据官（CDO）职位至关重要，其职责在于合理保证数据证据的质量，无论实际值的证据还是标准值的证据。除数据证据外，CDO亦应关注原因证据和利益相关者观点的质量。

CDO还应特别关注收集信息的方法，主要包括抽样调查、普查、电话调查、现场调查、会议、文件与法律、专家咨询。因为这些方法是数据与信息的最初来源，所以必须进行来源核实以防止劣质或过时数据与信息“混进”绩效评价。

（三）独立、客观与公正的评价程序与机制

独立性强调由最了解情况的人和专业人士评价绩效。对诸如垃圾处理和交通等下游性活动而言，最了解情况的首先是普通公民，其次是专业人士。公民评价非常重要，但目前依然缺失。如何保证专业评价免受世俗压力从而保证其独立性，同样至关紧要。总的来说，目前“三支柱”评价机制即财政自评价、机构自评和第三方委托评价的独立性明显不足，连带影响客观性和公正性。“评好不评差”或者“评好少评差”的倾向性在实践中很普遍。

（四）对绩效评价本身进行绩效评价

绩效评价耗时费力，花费不菲，但是否达成了目的，或者是否改进了纳税人关注的目标与利益，亦需接受全面的成本有效性评价。对于制止形式主义和推动公共支出的增值管理而言，此举意义非凡，但目前仍未展开。公共资金是纳税人的钱，必须通过公共支出实现增值。就服务人民的政府职能而言，增值需要通过对基本公共服务均等化的贡献加以验证，关注均衡财力保均等；就发展经济的政府职能而言，增值需要通过对经济的贡献加以验证，关注集中财力办大事。

对现行绩效评价进行评价，亦应特别关注底层逻辑的正确性。具体地讲，我们是否在做正确的事？是否在正确地做事？是否在负责任地做事？我们要确保绩效评价工作服务于做正确的事，尤其是把首要的事情放在第一位。首要的事情莫过于财政成果及其联结的发展目标，这意味着评价框架必须采用基于财政成果和发展目标的通用框架，但现状与此相距甚远。即便是备受重视的财政运营绩效评价工作，也是如此。运营绩效评价的通用框架，必须是基于结果链逻辑模型的框架，通常应被描述为“投入—活动—产出—成果—受益—影响”的结果导向链。迄今为止，我们对这个链条的理解仍然比较肤浅，以致“在错误的地方评价错误的东西”。

（五）高度重视核心工作间的联结评价

规划、预算制定、预算实施、绩效监测和绩效评价，为绩效管理的五项核心工作。当代绩效管理强调“结果导向”，这意味着五项核心工作必须围绕共同成果环环相扣。它们之间缺失联结将直接导致整体性失败。举例来说，如果预算制定与规划不衔接，不仅导致规划成为摆设，也导致预算制定缺失目标感和方向感，公共资金被错误配置的风险就会变高。

核心工作及其衔接必须围绕各式各样的共同成果，比如消除贫困、改善水质和提高儿童体能。五项核心工作都必须致力于实现特定的共同成果。与投入和产出相比，成果才是政府行为的适当导向和管理决策的正确基础。

改善评价结果应用

通常，绩效信息使用包括在何处使用和如何使用两方面问题。被使用的绩效信息有许多来源，绩效评价只是来源之一。不应把“评价结果应用”问题与“绩效信息使用”问题混为一谈。原则上，所有被收集和处理的绩效信息都应整体考虑使用问题，并非仅限于“评价结果应用”。就现状而言，相关努力应集中于五个关键方面。

（一）强化解释功能

我们一直片面强调绩效评价指标与指标体系，对其解释力却很少过问。从公共财政作为发展的核心工具出发，基本的解释应集中于三个关键问题：我们在财政健全性上做得怎样？我们在服务人民上做得怎样？我们在发展经济上做得怎样？财政健全、服务人民和发展经济共同构成解释力“铁三角”。只有公共财政本身的健全性得到保证，公共财政才能对服务人民和发展经济做出真正持久的贡献。每个方面的成败得失及其原因都需要作出合理且充分的解释，前提是绩效信息被正确使用。

（二）聚焦政策审视和消除问题规划

绩效信息最重要的用途是引导对现行政策进行反思，在反思的基础上把消除问题规划（项目）作为改善绩效的关键。现代社会中，政府是通过制定和实施公共政策发挥作用的，如果绩效信息的使用能够可靠地鉴别出政策瑕疵，就等于发出现行政策需要调整的明确信号，包括采纳新政策和终止或中止某些现行政策，也包括改进政策目标、政策工具和充分预见政策行动的非意愿后果，并且把控制非意愿后果作为公共政策本身的重要目标对待。大量研究和案例表明，公共政策的非意愿后果相当惊人，但很少被关注。

（三）强化绩效激励

激励机制的重要性无论怎样强调也不过分。没有良好的激励机制，绩效管理终归要失败，或者至少效果不彰。为此，绩效信息应在两个互补的用途上使用：与努力挂钩的激励，以及与结果挂钩的激励。努力程度高但结果不佳，或者努力程度不够但结果良好，这在实践中总是可能的。好的激励机制应把对努力的奖罚和对结果的奖罚结合起来。目前在这个方向上的工作依然相当欠缺。

（四）降低财政成本

财政收支概念并未定义其涵盖的社会机会成本。所以，我们经常认为更多收入和支出“都是好事”，浑然忘却了其背后隐含的社会机会成本。公共资金本身是纳税人之所失，政府筹措公共资金也需要额外成本。额外成本还包括征税的政治成本、管理成本和纳税人的遵从成本。腐败的成本也不可忽视。作为一般结论，公共资金的社会机会成本远高于想象，但很少受到关注。总的来说，虽然在公共资金的获取、占用和使用环节上降低财政成本的潜力很大，但只有在绩效信息被应用于支持降低财政成本的目的时，潜力才会被挖掘。

（五）建构绩效试验标准流程

如果绩效管理的目的是真正收取实效，那么，建构绩效实验标准流程比全面的绩效评价更重要。考虑到现实的环境条件，绩效管理改革应被视为先试验再推广的标准流程，依次涵盖10个步骤：（1）部门磋商界定—次级规划—活动并应用于整个政府；（2）界定当前政策下的后续支出规划（基线）与新的支出规划（线上）；（3）开发规划成本核算的实用性程序；（4）精心制定一份简洁的、统一的规划结构模版；（5）精心选择少量规划计量与审视成果改进与教训；（6）为选择性的规划管理者建立标准和规定其责任；（7）支出部门以及立法机关（若可能）初步和渐进式引入结果导向理念；（8）每年追加少量规划以矫正计量与监督；（9）绩效审计；（10）增加财务与人事灵活性。

另外，审计绩效信息也非常重要，其要点在于发表审计意见。这里通常应分为5个类型：确认、有保留确认、因素阻碍确认、不准确、不适用。每个类型都需要满足预先界定的标准。举例来说，确认类意见需要同时满足：（1）误差未超过5%，（2）存在保证被报告信息准确性的内部控制。因素阻碍类意见需要满足两个标准中的一个：（1）数据文件不可获得且控制不能充分保证数据准确性，（2）对绩效定义存在偏离且审计人员不能确认正确的绩效计量结果。

目前相关文件和观点强调绩效信息与拨款挂钩：对评价结果好的，增加拨款；对评价结果不良者，减少或停止拨款。这样做既不可行也不必要，因为“需要花多少钱”与“绩效好坏”属于两个不同的问题，前者取决于政策重要性，后者取决于绩效评价结果。多数情况下，即便评价结果不良，通常也不宜削减拨款，甚至需要增加拨款。举例来说，警察服务在政策上具有重要性，保障充分的预算拨款是必需的，即便评价结果很差。

总的来说，绩效信息的用途相当广泛，大致可分为需求面用途和供给面用途，前者强调绩效信息应被应用于改善公共服务，体现以合理成本服务人民的政府本质；后者强调绩效信息应被应用于改善预算过程与预算文件的质量，因为政府职能的实现高度依赖预算运作。

责任建设与能力建设并重

改善绩效评价质量和信息使用都依赖于执行者需要承担的责任与能力。归根结底，绩效取决于公共部门与官员的绩效责任与绩效能力。相对于强势的合规责任而言，绩效责任依然薄弱。部分原因在于，建构绩效问责制的难度与复杂性令人生畏。通常责任建设应涵盖五个环节：（1）代理人向委托人报告相关信息；（2）委托人对代理人进行质询；（3）代理人答复质询；（4）权威机构进行裁决；（5）其他权威机构实施奖罚。目前并不存在这样的绩效问责机制，预算文件也严重缺失受托责任设计，以致于在很大程度上成为不可问责的文件，这与其作为“唯一最重要的政府政策文件”的治理角色定位相悖。

绩效管理既考验责任也考验能力。公共机构与官员的履职能力亟须升级：从组织能力升级到实践经验，从实践经验升级到专业知识。组织能力即分工与协调能力，连同实践经验和专业知识，共同构成公共官员的专业理性。在与政府职能合理化相结合时，能力建设才会大功告成。